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存款保险制度的起源与四种职能模式

有研究认为，存款保险制度的雏形来源于我国广州十三行担保制度，正式起源于1933年的美国。广州十三行担保制度是清朝政府（1757年）实行的一种贸易担保制度，即行内所有商人相互作保，并设有“公所基金”，如果某一行商出现了信用问题，其他行商都要承担连带责任，并由“公所基金”负责赔付。这一制度不仅在当时的国际贸易中增强了外商对中国贸易机构伙伴的信心，更体现了中华民族深厚的商业文化价值观和底蕴。1829年，美国纽约州借鉴了广州十三行担保制度的灵感，实施了“稳定基金”（SafetyFund）制度，对广州十三行担保制度进行了改进和完善，这是最早的存款保险制度雏形。受纽约州的启发，密歇根等5个州也尝试推出州层面的存款保险计划。在此后的100年内，美国的其他州都纷纷建立了既有共同点又各具特点的地方存款保险安排。这些地方层面的制度安排最终都陷入困境。1929年，美国经济危机引发近万家银行连环倒闭，存款人利益受到严重损害，为保护存款人利益、恢复公众对银行体系信心，美国国会于1933年通过了《格拉斯-斯蒂格尔法案》，并成立美国联邦存款保险公司（FDIC），正式建立了全球第一个全国性的存款保险制度。存款保险制度在稳定金融体系方面的作用立竿见影，银行挤兑现象明显减少，在维护了公众对金融体系信心的同时，促进了银行体系的多样性和稳健发展。

存款保险的四种职能模式。自1933年存款保险制度建立以来，经过90多年的发展，存款保险已成为各国家（地区）普遍实施的一项金融业基础性制度安排。目前全球已有近150个国家和地区建立了存款保险制度。2021年，国际存款保险协会（IADI）对存款保险制度的运作情况进行了全面评估，指出目前存款保险职能主要有四种模式：一是“付款箱”模式，存款保险的职能限于银行关闭时偿付受保存款。典型的如英国（危机前）、中国香港。二是“付款箱+”模式，存款保险除了具有“付款箱”职能外，还具有一定的处置职能，如可以提供一定的财务支持。典型的如英国（危机后）、西班牙。三是“损失最小化”模式，存款保险具有风险监测和风险处置职能，积极参与成本最小化处置方案的制订，但职能限于银行倒闭前后。典型的有加拿大、法国、日本。四是“风险最小化”模式，存款保险具有风险监测评估、早期纠正、风险处置和补充监管等使风险最小化的职能。典型的如美国、韩国和中国台湾（见表1）。

在具体制度设计上，各国和地区的做法有趋同趋势。在投保形式方面，绝大多数的国家和地区均遵循强制投保和限额赔付，要求所有吸收存款的金融机构必须加入存款保险。在覆盖存款类型方面，各国通常对活期存款、定期存款和非居民存款等都提供保护，普遍对同业存款不保。在基金建立形式方面，多数采取事前建立基金的模式，以投保机构交纳的保费为主，但明确可以从中央银行或公共部门借款。在费率方面，越来越多的国家和地区转向实行风险差别费率，费率水平体现投保机构的风险差异，以防道德风险。在赔付限额方面，根据IADI的评估，只要能使90%以上存款人得到全额保护，就能维护银行体系的稳定（见表2）。

金融危机后，存款保险早期纠正职能更趋强化

存款保险早期纠正机制有助于在事前防范金融风险，降低处置成本。《有效存款保险制度核心原则》明确，存款保险机构作为有效金融安全网的重要组成部分，应在银行陷入经营困难前进行有效的早期发现和及时干预，减少银行最终倒闭的可能性，降低处置成本。IADI2013年发布的《存款保险制度的早期发现和及时纠正一般指引》指出，存款保险是银行倒闭时最大的利益相关方，具有事前主动约束防范金融风险的内在动力，赋予其早期纠正职能，有利于强化对投保机构的市场约束和金融风险的及时化解。

金融危机实践表明，存款保险早期纠正机制能够有效应对金融风险，防范道德风险。2008年国际金融危机实践表明，纯粹“付款箱”模式仅限于事后被动“买单”，难以有效应对道德风险，在风险处置中基本处于消极被动地位，不利于稳定公众信心，无法防止银行挤兑。危机中，对英国北岩银行的挤兑，实际上是对英国“付款箱”式存款保险制度的挤兑。与此相对比，FDIC拥有广泛的处置权和相对有效的补充监管权，能及时获取投保机构风险信息，事前积累了充足的资金，能够对问题银行进行补充监管、早期纠正和快速有效处置（见表3）。2008年国际金融危机暴发后，美国共有500多家银行倒闭，但并未引发银行挤兑，存款保险基金不仅没有受到大的损失，危机后其规模还有所增加。

从改革趋势看，存款保险风险处置机制不断完善

国际相关准则明确赋予存款保险机构处置当局的地位和职能。金融稳定理事会（FSB）出台的《金融机构风险有效处置机制核心要素》提出，应明确存款保险机构等具有专业处置能力的机构担任处置当局，具有相应的处置性权力。《有效存款保险制度核心原则》确立了存款保险在市场化风险处置机制中的重要地位。存款保险风险处置职能不仅限于赔付存款，还包括采取各种有效措施（如更换高级管理层、终止合同、转让和出售资产及负债、债务减记或将债务转换为股权、设立临时性过桥银行等），以确保银行关键业务不中断。

危机后各国对存款保险职能的改革集中在对处置职能的延伸和强化上。例如，日本于2013年6月修订《存款保险法》，依托存款保险制度建立有序风险处置机制框架，赋予日本存款保险公司（DICJ）对系统重要性金融机构的特别监督权，可以对其采取有序风险处置措施。韩国存款保险公司（KDIC）最初只具有提供资金救助的职能，风险处置由金融委员会（FSC）负责，由于资金主体与处置主体分离，风险处置通常会延长数个月，甚至可能造成处置时机的延误。2005年，KDIC开始履行部分风险处置职能，但不允许在改善期内开展任何处置准备工作。2012年，KDIC可以在改善期内开展收购承接或设立过桥银行的准备工作。2012年下半年，KDIC在对4家倒闭储蓄银行的处置中实现了“五一机制”，也就是将问题银行的停业时间设定为星期五，过桥银行利用周末时间承接，星期一正式更名开业。“五一机制”避免了金融机构停业给存款人和市场带来的冲击，保持了金融服务的连续性。

风险处置遵循“成本最小化”原则，收购承接是最为常用的处置方式。《金融机构风险有效处置机制核心要素》和主要经济体的相关法律法规中，均明确了在选择问题银行处置方式时应遵循“处置成本最小化”原则。在实践中，存款保险对问题银行的处置方式主要包括四种：收购承接、过桥银行、经营中救助、直接偿付（见表4）。其中，收购承接更能保持金融服务连续性，实现问题银行资产、负债、业务平稳过渡，最大限度地保留银行经营价值，落实股东和债权人依法承担损失的责任，降低处置成本，因此是国际上最为常用的处置方式。2008年以来，FDIC平稳处置了543家银行风险，95%采用收购承接的方式。

专栏1华盛顿互惠银行风险处置案例

华盛顿互惠银行（WashingtonMutualBank，以下简称WaMu）是2008年国际金融危机期间美国倒闭的资产规模最大的一家银行。其主要监管部门储贷监理署（OTS）在日常监管和防止银行倒闭方面严重失职，既未及时采取必要的早期纠正措施，还拒绝FDIC早期介入，导致该行风险一再扩大，最终走向倒闭。OTS对WaMu风险失控、倒闭负有不可推卸的监管责任。2011年美国解散OTS，其功能并入美国货币监理署（OCC），并将其主监管的机构交由FDIC、美联储和OCC按职责分工加以监管。

OTS未及时采取监管措施，并阻挠FDIC获取WaMu真实风险情况和采取早期纠正措施。OTS作为WaMu的主监管部门，在已发现该行存在500多处风险隐患的情况下，拒绝下调监管评级、纵容WaMu不落实监管要求、未对WaMu采取正式的监管强制措施、整改跟踪流于形式等，且阻挠FDIC获取WaMu的真实风险情况，多次拒绝FDIC关于下调WaMu评级、加强监管、由FDIC行使现场检查的若干建议。由于OTS的阻挠和监管协调工作机制的漏洞，FDIC可以采取的风险控制措施极为有限。WaMu虚假的资本水平，使其未达到FDIC强制介入的标准，FDIC独立行使早期纠正权受限。由于风险差别费率与监管评级挂钩，FDIC无法通过提高费率抑制WaMu风险，较低的费率无法对其不断增加的风险起到很好的警示和抑制作用，最终导致WaMu风险一再扩大，延误了化险时机。

2008年9月25日，OTS宣布关闭WaMu，并任命FDIC为接管人。FDIC采取“接管+收购承接+破产清算”的处置方式，通过招投标选择摩根大通银行收购承接WaMu。摩根大通银行全面收购了WaMu的资产，承接其存款和部分债务。存款保险基金没有发生任何支出；相反，作为交易对价，摩根大通支付19亿美元给FDIC，作为对其控股公司WMI的补偿。所有的股东、债券投资者等承担了相应的损失，其中股东权益被削减至0.05美元/股，债券持有机构损失了约300亿美元投资。在整个处置过程中，充分保障了存款人权益，落实股东和一般债权人吸收损失的责任，从而实现了严肃市场纪律、防范道德风险、维护社会稳定的目标。

存款保险逐步成为应对金融危机、防范系统性风险的重要平台

一是通过临时提高存款保险限额、扩大保障范围，缓解系统性金融风险。据国际货币基金组织（IMF）统计，2008年国际金融危机期间，全球有48个国家和地区采取临时提高存款保险限额、全额担保或延伸保险范围等非常规存款保险政策，加强对存款人的保护成为这些国家（地区）救助政策的重要组成部分。例如，中国台湾于2008年10月宣布对存款人在2009年12月31日前的所有存款实行全额保障，不受最高保额限制，同时，保障范围还增加了同业拆借，以更好地维护金融稳定。此举在金融危机中取得积极成效，金融危机解除后，2011年起中国台湾恢复实施存款保险限额保障制度。

二是充足的基金余额和完善的后备融资制度是有效应对金融危机的“基石”。存款人是否对存款保险制度的保障有信心，有赖于存款保险是否拥有充足、可随时动用的资金。FSB在《有效存款保险制度核心原则》修订版中进一步明确了存款保险后备融资机制，要求在法律层面明确规定存款保险制度的紧急资金安排。例如，按国际通行的基金规模水平衡量指标（即基金余额/受保存款总额），危机前欧洲绝大多数国家低于1%，平均水平为0.7%，存款保险基金的水平整体较低，许多国家还是事后收费，当金融危机来临时，只能依赖政府公共资源对银行体系风险进行处置。

三是金融危机期间对银行债务和银行间信用活动提供流动性担保，有助于稳定金融市场信心。2008年国际金融危机期间，FDIC根据授权实施临时流动性担保计划（TLGP），为新发行的高级无担保债务提供担保，并对特定的交易账户提供全额保障，以重振市场信心。随着TLGP的实施，市场流动性短缺的问题得到了有效缓解。由于TLGP一开始就是定位为金融危机期间的临时性救助措施，在市场稳定后，FDIC很快有序终止该计划。在此期间，大多数欧盟成员国也积极推出债务担保措施。截至2009年底，欧盟委员会共批准了19个成员国提交的债务担保计划。此外，欧盟委员会还批准了很多成员国提交的针对特定机构的担保救助措施。这两类担保额度共计2.9万亿欧元。2009年下半年，欧盟成员国的金融市场和经济开始好转，大部分成员国在2010年6月之前退出担保计划。

四是援引“系统性风险例外”条款，快速有效处置银行风险，防范风险传染外溢。为了应对系统性风险，《联邦存款保险法》第13（c）（4）（G）规定了“系统性风险例外”，明确在紧急状况下，如果遵循“处置成本最小化”原则可能会严重危害经济或金融稳定，且采取“系统性风险例外”条款可以避免或减轻对经济或金融体系的不利影响，FDIC可以突破“处置成本最小化”限制。同时规定了严格的限定条件和决策程序，防止“系统性风险例外”条款被滥用。

专栏2硅谷银行风险处置案例

2023年面对硅谷银行（SiliconValleyBank，以下简称SVB）倒闭，FDIC迅速应对，3月10日最初判断SVB倒闭属于个体风险。由于SVB非受保存款面临的损失不确定性引起了市场恐慌，在SVB倒闭后的几个小时内，签名银行（SignatureBank）就流失了接近20%的存款，随即也面临着倒闭风险。3月12日，经美联储、FDIC判断，由财长报请总统决策后立即启用“系统性风险例外”条款，对SVB和签名银行存款全额保障，从识别到判定再到启用的整个决策过程历时不到48小时，快速稳定了市场情绪。

总结来看，美国能够快速平稳处置SVB和签名银行，主要有以下几点原因：一是真实、准确的财务数据是FDIC快速决策进行接管处置的前提；二是早期纠正、接管设有明确的时限要求，对问题银行快速动手，才能止住财务窟窿的持续恶化；三是充足的资金安排是处置金融风险、稳定市场信心的关键；四是法律授权充分，风险处置过程中的报告路径和决策机制清晰明确，防范经济体系和金融体系的系统性风险为最重要目标；五是处置中各部门分工明确，FDIC是银行处置主要操盘手，处置手段兼具标准化和应急性；六是处置不动用公共资金，银行资产负债处理妥善、彻底，市场化程度高；七是美联储及时出手，紧急推出银行定期融资计划（BTFP），稳定市场信心；八是及时完善监管，提升监管有效性。

有效的存款保险制度均着力于严肃市场纪律，防范道德风险

在金融风险处置中，股东应当依法承担相应损失，以落实银行自救责任。经营失败时，银行应当先承担自救责任，穷尽自身手段化险，若自救失败，则应由股东首先承担银行经营失败的损失，并以出资额为限。例如，2023年5月1日，第一共和银行由FDIC接管，其全部股东权益未被承接，预计在破产清算程序中无资产分配，落实股东吸收损失的责任，从而实现维护市场纪律、防范道德风险的目标。2023年3月19日，瑞士信贷被瑞士银行兼并，前者的补充一级资本债券（AdditionalTier1，简称AT1）持有人权益被全额减记。在本次兼并交易中，清偿顺序靠后的普通股东权益得到了一定程度的保护，而清偿顺序靠前的AT1债券却被全额减记，这一做法因有悖于市场惯例和此前的市场预期，受到了普遍的质疑，相关纠纷仍在诉讼过程中。

债权要按照法定清偿顺序承担损失，确保各类债权人“所得不比破产清算更差”。从国际风险处置实践经验看，普遍强调坚持市场化、法治化原则，债权人按照法定清偿顺序或协议约定，通过减记、削债、转股等方式承担损失。例如，在第一共和银行风险处置中，FDIC将处于第一受偿顺位的295亿美元有担保负债和处于第二受偿顺位的924亿美元存款概括转移至摩根大通银行，充分保障债权人和存款人。处于第三受偿顺位的约46亿美元无担保债权和全部股东权益留在了坏银行，预计在破产清算程序中无资产分配，依法承担损失。

股东和债权人依法吸收损失前，不应当由公共资金承担损失。为避免滥用公共资金补贴市场主体，将市场风险转移给政府和社会，国际上普遍遵循银行经营失败的成本首先由股东及无担保债权人承担这一原则；其次，由行业收费形成的基金（如存款保险基金）作为救助资金来源；最后，公共资金可作为兜底性资金安排进入，可使用中央银行及财政资金对银行实施担保或注资，但需有相应资金保全机制。因此，股东和债权人依法吸收损失前，公共资金不应当承担损失，以严肃市场纪律，维护公平竞争。